互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟(jì) 競爭治理向何處去？
作者： 陳兵 趙青
[ 2019年，互聯(lián)網(wǎng)平臺服務(wù)企業(yè)實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)收入3193億元，同比增長24.9%。 ]
互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟(jì)（下稱“平臺經(jīng)濟(jì)”）是利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，圍繞集聚資源、便利交易、提升效率，構(gòu)建平臺產(chǎn)業(yè)一體化、生態(tài)化及智能化，推動商品生產(chǎn)、流通及配套服務(wù)高效融合、創(chuàng)新發(fā)展的新經(jīng)濟(jì)形態(tài)。
工信部的統(tǒng)計資料顯示，2019年我國規(guī)模以上（上年度互聯(lián)網(wǎng)和相關(guān)服務(wù)收入500萬元以上）的互聯(lián)網(wǎng)和相關(guān)服務(wù)企業(yè)完成業(yè)務(wù)收入12061億元，同比增長21.4%。其中互聯(lián)網(wǎng)平臺服務(wù)企業(yè)，主要指提供生產(chǎn)服務(wù)平臺、生活服務(wù)平臺、科技創(chuàng)新平臺、公共服務(wù)平臺等為主營業(yè)務(wù)的企業(yè)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)收入3193億元，同比增長24.9%，增速高于互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)收入3.5個百分點(diǎn)，占比達(dá)26.5%。
平臺經(jīng)濟(jì)在給生產(chǎn)生活帶來巨大效益的同時，也帶來了諸多問題，譬如，平臺“二選一”、大數(shù)據(jù)“殺熟”等已成為平臺企業(yè)飽受爭議的熱點(diǎn)與焦點(diǎn)問題，這類問題不僅關(guān)系到平臺領(lǐng)域公平競爭與自由交易的正當(dāng)競爭利益的實(shí)現(xiàn)，更與廣大的平臺普通用戶的利益息息相關(guān)，平臺經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展呼喚競爭法治的變革。
平臺經(jīng)濟(jì)呼喚競爭法治變革
近年來，發(fā)展平臺經(jīng)濟(jì)成為我國建設(shè)社會主義現(xiàn)代化市場經(jīng)濟(jì)體系、發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃、深化市場經(jīng)濟(jì)體制改革轉(zhuǎn)型升級的重要抓手，也是我國市場要素和資源流通領(lǐng)域深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的一項重要舉措。
為落實(shí)黨中央、國務(wù)院有關(guān)決策部署，加快推進(jìn)商品市場以發(fā)展平臺經(jīng)濟(jì)為重點(diǎn)開展優(yōu)化升級，2019年2月，商務(wù)部等12部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)商品交易市場發(fā)展平臺經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)意見》。2019年7月17日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，確定支持平臺經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的措施，壯大優(yōu)結(jié)構(gòu)促升級增就業(yè)的新動能。
會議指出，平臺經(jīng)濟(jì)是生產(chǎn)力新的組織方式，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能，對優(yōu)化資源配置、促進(jìn)跨界融通發(fā)展和“雙創(chuàng)”、推動產(chǎn)業(yè)升級、拓展消費(fèi)市場尤其是增加就業(yè)，都有重要作用。要遵循規(guī)律、順勢而為，支持推動平臺經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，一要發(fā)展平臺經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)，二要優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，三要按照包容審慎要求，創(chuàng)新監(jiān)管方式，探索適應(yīng)新業(yè)態(tài)特點(diǎn)、有利于公平競爭的公正監(jiān)管辦法，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”。
2019年8月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》）?！兑庖姟分赋?，為促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展，需要多項政策措施的保障，其中便涉及公平競爭市場秩序的維護(hù)。而維護(hù)公平競爭的市場秩序則需要由市場監(jiān)管總局來負(fù)責(zé)制定出臺網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)督管理有關(guān)規(guī)定，依法查處互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域濫用市場支配地位限制交易、不正當(dāng)競爭等違法行為，嚴(yán)禁平臺單邊簽訂排他性服務(wù)提供合同，保障平臺經(jīng)濟(jì)相關(guān)市場主體公平參與市場競爭；維護(hù)市場價格秩序，針對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域價格違法行為特點(diǎn)制定監(jiān)管措施，規(guī)范平臺和平臺內(nèi)經(jīng)營者價格標(biāo)示、價格促銷等行為，引導(dǎo)企業(yè)合法合規(guī)經(jīng)營。
法治建設(shè)對平臺經(jīng)濟(jì)的響應(yīng)與不足
我國有關(guān)市場行為規(guī)制的法治建設(shè)明顯早于平臺經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了規(guī)范價格行為，發(fā)揮價格合理配置資源的作用，穩(wěn)定市場價格總水平，保護(hù)消費(fèi)者和經(jīng)營者的合法權(quán)益，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，早在1997年我國就制定了《價格法》，其中明確了經(jīng)營者進(jìn)行價格活動享有自主制定屬于市場調(diào)節(jié)的價格的權(quán)利。為了促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，鼓勵和保護(hù)公平競爭，制止不正當(dāng)競爭行為，保護(hù)經(jīng)營者和消費(fèi)者的合法權(quán)益，1993年我國制定了《反不正當(dāng)競爭法》。為了預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場公平競爭，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會公共利益，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，2007年我國又制定了《反壟斷法》。結(jié)合立法當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來看，以上三部法律均不是在平臺經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的時代背景下制定的，欠缺針對平臺經(jīng)濟(jì)特征的規(guī)制條款。
為了適應(yīng)平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時代背景，在2017年修訂的《反不正當(dāng)競爭法》中新加入了互聯(lián)網(wǎng)專條（第十二條）來規(guī)制經(jīng)營者利用技術(shù)手段，通過影響用戶選擇或者其他方式，實(shí)施妨礙、破壞其他經(jīng)營者合法提供的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品或者服務(wù)正常運(yùn)行的不正當(dāng)競爭行為；在2019年6月26日國家市場監(jiān)督管理總局公布的《禁止濫用市場支配地位行為暫行規(guī)定》當(dāng)中，則考慮到互聯(lián)網(wǎng)等新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的特點(diǎn)，新加入了諸如“網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)”“鎖定效應(yīng)”“掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力”等適用于互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域市場支配地位認(rèn)定的因素。而2018年制定、2019年1月1日起施行的《電子商務(wù)法》則更是針對“通過互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)銷售商品或者提供服務(wù)的經(jīng)營活動”，即“電子商務(wù)”而制定的專門性的法律規(guī)定。
在《電子商務(wù)法》第二章第一節(jié)的一般規(guī)定當(dāng)中，要求電子商務(wù)經(jīng)營者因其技術(shù)優(yōu)勢、用戶數(shù)量、對相關(guān)行業(yè)的控制能力以及其他經(jīng)營者對該電子商務(wù)經(jīng)營者在交易上的依賴程度等因素而具有市場支配地位的，不得濫用市場支配地位，排除、限制競爭。然而，下文中既沒有列舉電子商務(wù)領(lǐng)域中可能構(gòu)成濫用市場支配地位的典型性行為，也沒有闡釋所謂“排除、限制競爭”的認(rèn)定方法。
事實(shí)上鑒于界定相關(guān)市場與認(rèn)定排除、限制競爭效果方面的困難，通過現(xiàn)行的《反壟斷法》或者《電子商務(wù)法》中禁止濫用市場支配地位的規(guī)定，來規(guī)制平臺領(lǐng)域出現(xiàn)的一些新型競爭戰(zhàn)略行為，是存在乏力之處的，這一點(diǎn)通過3Q大戰(zhàn)當(dāng)中高人民法院對“二選一”等行為所作出的判決也可見一斑。譬如，案件中涉及互聯(lián)網(wǎng)雙邊市場條件下對相關(guān)市場及支配地位的認(rèn)定，現(xiàn)行法律法規(guī)并不能有效解決這一問題。
在互聯(lián)網(wǎng)平臺領(lǐng)域現(xiàn)行濫用市場支配地位相關(guān)規(guī)定的適用性遭遇障礙的情況下，有必要對《電子商務(wù)法》第三十五條的規(guī)定予以高度重視，即電子商務(wù)平臺經(jīng)營者不得利用服務(wù)協(xié)議、交易規(guī)則以及技術(shù)等手段，對平臺內(nèi)經(jīng)營者在平臺內(nèi)的交易、交易價格以及與其他經(jīng)營者的交易等進(jìn)行不合理限制或者附加不合理條件，或者向平臺內(nèi)經(jīng)營者收取不合理費(fèi)用。
該條規(guī)定明顯是以平臺經(jīng)營者和平臺內(nèi)經(jīng)營者的縱向交易條件為規(guī)制對象，此處列舉的各項行為均以“不合理”為限定條件，那么何謂“不合理”？只有揭示“不合理”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，才能使法律條文落到實(shí)處，提高執(zhí)法的可預(yù)測性，有效地規(guī)制平臺領(lǐng)域“不合理”的交易行為。
韓國治理平臺競爭的經(jīng)驗分享
韓國競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)公平交易委員會（KFTC）于2020年5月公開表示現(xiàn)行《濫用市場支配地位行為審查基準(zhǔn)》和《不公平交易行為審查指南》均不能很好地適用于具有雙邊市場特征的在線平臺領(lǐng)域，因此為提高在線平臺領(lǐng)域案件處理的嚴(yán)謹(jǐn)性、提高執(zhí)法的可預(yù)測性，要專門制定適用于在線平臺領(lǐng)域的執(zhí)法指南。為此，KFTC還以在線平臺領(lǐng)域的相關(guān)市場界定、市場支配力的判斷標(biāo)準(zhǔn)、限制競爭性的判斷基準(zhǔn)以及平臺自我優(yōu)待行為、阻礙用戶多歸屬行為、要求最惠國待遇行為等新型行為類型的違法性判斷基準(zhǔn)等課題為研究對象，專門組建了指南籌備特別研究小組。
在籌備制定新指南的同時，韓國競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)也并沒有停止規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)平臺領(lǐng)域不公平交易行為的步伐。2020年6月初，據(jù)KFTC的官方報道，其首次對作為在線平臺經(jīng)營者的外賣APP單方要求“低價保障制度”、干涉外賣餐館自主定價權(quán)的行為作出了處罰決定，而處罰的依據(jù)則是《壟斷規(guī)制與公平交易法》第23條第1款第4項濫用交易關(guān)系上的相對優(yōu)勢地位（干涉經(jīng)營）的規(guī)定。在認(rèn)定行為違法性的過程中，KFTC綜合考察了市場狀況、行為事實(shí)、相對優(yōu)勢地位的存在與否以及行為效果等多方面的因素。
從市場狀況來看，首先，外賣APP是以向消費(fèi)者提供附近外賣餐館信息，然后向外賣餐館傳達(dá)消費(fèi)者訂餐信息的方式，來向外賣餐館和消費(fèi)者提供交易中介服務(wù)的在線平臺。以銷售額為基準(zhǔn)的話，行為人“YoGiYo”是外賣平臺中排名第二位的經(jīng)營者，2017年年末簽約外賣餐館40118家。隨著外賣飲食市場的發(fā)展與智能手機(jī)普及率的增加，外賣平臺的銷售額也呈上升之勢。
從行為事實(shí)來看，行為人“YoGiYo”從2013年6月26日開始對簽約外賣餐館實(shí)行“低價保障制度”，禁止簽約餐館通過直接電話訂餐、其他平臺等渠道提供比自己平臺上更低廉的價格。為了監(jiān)督“低價保障制度”的履行情況，“YoGiYo”還讓職員以一般消費(fèi)者的身份向外賣餐館詢價，且面向一般消費(fèi)者承諾，若自己平臺的價格高于其他銷售渠道的價格則以優(yōu)惠券的形式向消費(fèi)者補(bǔ)償300%的差價。從2013年7月至2016年12月，行為人“YoGiYo”通過消費(fèi)者舉報、競爭餐館間的舉報、自己的監(jiān)督結(jié)果共發(fā)現(xiàn)144家餐館違反“低價保障制度”，并向該144家餐館要求降低在自己平臺上的價格、提高在其他平臺上的價格等價格變更措施，對其中沒按要求更正價格的43家餐館則解除了合同。
從行為人的地位來看，經(jīng)過執(zhí)法機(jī)構(gòu)的調(diào)查，使用外賣平臺的消費(fèi)者，多數(shù)有主要使用一種特定平臺的傾向，呈現(xiàn)為一種單歸屬性（Single-homing），而外賣餐館則呈現(xiàn)出同時使用多種外賣平臺的傾向，表現(xiàn)為一種多歸屬性（Multi-homing），行為人“YoGiYo”是業(yè)界排名第二的經(jīng)營者，外賣餐館要想接觸到使用“YoGiYo”應(yīng)用（APP）的消費(fèi)者則只能入駐該平臺，故此相對于入駐餐館來說，“YoGiYo”具有交易關(guān)系上的相對優(yōu)勢地位。從行為效果來看，行為人“YoGiYo”實(shí)施的“低價保障制度”限制了外賣餐館的自主定價權(quán)，在“低價保障制度”下，當(dāng)“YoGiYo”提高平臺手續(xù)費(fèi)時，外賣餐館在其他平臺上的銷售價格也都要隨之上漲。
最終執(zhí)法機(jī)構(gòu)KFTC認(rèn)定“YoGiYo”的行為系濫用自己交易關(guān)系上的相對優(yōu)勢地位、通過限制外賣餐館的自主定價權(quán)干涉其經(jīng)營活動的行為，從而對其下達(dá)了禁止命令，并處4.68億韓元的罰款。執(zhí)法機(jī)構(gòu)表示通過此次執(zhí)法旨在表明，在韓國國內(nèi)外賣平臺市場急速生長的背景下，外賣平臺對小微型外賣餐館實(shí)行限制自主定價等干涉經(jīng)營活動的行為可能構(gòu)成違法，并且不僅限于外賣領(lǐng)域，執(zhí)法機(jī)關(guān)會持續(xù)關(guān)注其他在線平臺領(lǐng)域是否存在濫用優(yōu)勢地位實(shí)施不公平交易的行為。
我國平臺經(jīng)濟(jì)競爭治理的新維度
我國平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域所取得的巨大經(jīng)濟(jì)效益有目共睹，但近年來有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域各種競爭亂象的報道也不絕于耳，互聯(lián)網(wǎng)平臺給人們的生產(chǎn)生活都帶來巨大便利的同時，也將一些負(fù)面影響強(qiáng)加給了用戶，譬如價格歧視、隱私侵犯、流量造假、數(shù)據(jù)壟斷等問題。最近引起社會廣泛關(guān)注的愛奇藝“超前點(diǎn)播”案便是平臺借助自身在影視劇播放行業(yè)的優(yōu)勢地位、損害用戶觀看權(quán)益的案例，凸顯出規(guī)制平臺行為、保護(hù)用戶權(quán)益的重要性。
結(jié)合近期韓國的立法動向和執(zhí)法進(jìn)展來看，在平臺經(jīng)濟(jì)的競爭治理方面，適時調(diào)查歸納平臺領(lǐng)域具有典型性的爭議競爭行為，研討探明行為的違法性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對我國的平臺經(jīng)濟(jì)競爭法治是具有借鑒意義的。在韓國被作為理論研究和實(shí)踐執(zhí)法重點(diǎn)違法類型的平臺自我優(yōu)待、阻礙用戶多歸屬、要求最惠國待遇行為，對我國的競爭監(jiān)管執(zhí)法和企業(yè)合規(guī)治理都具有啟示意義。
在互聯(lián)網(wǎng)平臺這一新領(lǐng)域出現(xiàn)的新行為類型既有可能屬于排除、限制競爭的濫用市場支配地位行為，也有可能屬于不正當(dāng)競爭行為，還有可能屬于不合理的交易行為，在這種情況下有必要根據(jù)具體的市場狀況、具體的行為特征來靈活運(yùn)用《反壟斷法》《反不正當(dāng)競爭法》及《電子商務(wù)法》等多項法律規(guī)定來加以全面立體的規(guī)制。對平臺領(lǐng)域競爭行為的治理不應(yīng)囿于任何一部單行法律，綜合靈活適用對限制競爭、不公平競爭、不公平交易的各項法律規(guī)范應(yīng)成為平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域競爭行為規(guī)制的新維度。
在現(xiàn)行法律規(guī)定和實(shí)務(wù)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，有針對性地考慮互聯(lián)網(wǎng)平臺領(lǐng)域雙邊市場的特征，進(jìn)一步研究探討指明平臺領(lǐng)域相關(guān)市場的界定方法、市場支配力的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，具象化互聯(lián)網(wǎng)平臺領(lǐng)域涉嫌違反競爭和公平交易相關(guān)法律法規(guī)的典型行為，進(jìn)一步明確行為違法性的判斷基準(zhǔn)，譬如《電子商務(wù)法》第三十五條“不合理”的交易條件的判斷基準(zhǔn)，提高執(zhí)法的可預(yù)測性可以說是目前我國互聯(lián)網(wǎng)平臺競爭法治的當(dāng)務(wù)之急。
完善相關(guān)配套法律法規(guī)建設(shè)、及時糾正互聯(lián)網(wǎng)平臺領(lǐng)域限制競爭行為、不正當(dāng)競爭行為、不公平交易行為，方可樹立良性、公平的競爭環(huán)境與交易秩序，助力平臺經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，使廣大消費(fèi)者真正從平臺經(jīng)濟(jì)中受益。
[陳兵系南開大學(xué)法學(xué)院教授、競爭法律與政策研究中心執(zhí)行主任，趙青系南開大學(xué)法學(xué)院助理研究員、博士后。本文是國家社科基金后期資助項目“數(shù)字經(jīng)濟(jì)與競爭法治研究”（19FFXB028）的階段性成果。]
責(zé)任編輯：楊亞龍
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